La decisione del governo italiano di reintrodurre i controlli alle frontiere marittime e aeree con la Spagna, motivata dalla crisi migratoria di Ceuta, appare sempre più come una risposta politica sproporzionata rispetto al problema che pretendeva di affrontare. Non perché il tema della sicurezza delle frontiere esterne dell’UE non sia serio, ma perché la sospensione del regime di Schengen nei confronti della Spagna rischia di colpire il bersaglio sbagliato.
La questione diventa ancora più delicata quando si osserva il quadro giuridico europeo. Schengen non è un semplice accordo bilaterale che un governo nazionale può sospendere nei confronti di un altro Paese a propria discrezione. La normativa europea consente agli Stati di reintrodurre temporaneamente controlli alle frontiere interne, ma soltanto in presenza di una minaccia seria all’ordine pubblico o alla sicurezza interna, come misura eccezionale e di ultima istanza. Ed è proprio qui che nasce la prima domanda: quale minaccia concreta proveniente dalla Spagna giustificava la misura italiana?
La crisi si è verificata a Ceuta, territorio spagnolo situato sulla costa nordafricana e confinante con il Marocco. L’Italia, invece, non condivide alcuna frontiera con la Spagna. Roma ha quindi deciso di controllare i collegamenti aerei e marittimi provenienti dalla Spagna nel timore che persone entrate irregolarmente a Ceuta potessero successivamente raggiungere l’Italia.
Ma questo ragionamento presenta un problema evidente: secondo quanto riferito dalle autorità spagnole, la quasi totalità delle persone entrate durante la crisi era già stata ricondotta in Marocco e, soprattutto, non risultava un flusso migratorio significativo da Ceuta verso la penisola Iberica e successivamente verso gli altri Paesi europei. Anche Bruxelles ha sottolineato l’assenza di un arrivo massiccio dei migranti dalla crisi di Ceuta verso la penisola o altri Stati europei.
Il risultato concreto rischia dunque di essere paradossale: l’Italia introduce controlli per fermare un possibile fenomeno che non si sta verificando, mentre la misura produce invece conseguenze diplomatiche e reciproci controlli tra Stati membri. Infatti, la reazione della Spagna non si è fatta attendere. Madrid ha successivamente introdotto controlli sui viaggiatori provenienti dall’Italia, trasformando una decisione unilaterale italiana in una piccola crisi diplomatica all’interno dello stesso spazio europeo.
Criticare questa scelta non significa essere favorevoli all’immigrazione irregolare o negare il diritto dell’Italia a proteggere la propria sicurezza. Il punto è un altro: uno Stato membro dell’Unione europea deve conoscere perfettamente gli strumenti giuridici che ha a disposizione prima di utilizzarli. Il Codice frontiera Schengen non considera i controlli alle frontiere interne come uno strumento ordinario di politica migratoria. Li considera una misura eccezionale. L’articolo 25 parla espressamente di una “serious threat” all’ordine pubblico o alla sicurezza interna e stabilisce che il ricordo ai controlli debba essere una soluzione di ultima istanza.
Per questo sarebbe più corretto parlare non di “sospensione di Schengen con la Spagna”, ma di reintroduzione temporanea dei controlli alle frontiere interne italiane sui collegamenti interessati, secondo le procedure previste dal diritto europeo.
Schengen non è un contratto bilaterale Italia-Spagna che Roma può interrompere unilateralmente. E’ un sistema europeo fondato su regole comuni. Uno Stato può temporaneamente reintrodurre controlli alle proprie frontiere interne quando ricorrono le condizioni previste dalla normativa, ma deve rispettare precise procedure, proporzionalità, durata e obblighi di notifica alle istituzioni europee e agli altri Stati membri.
Qui la vicenda diventa un grave aspetto politico. Un governo non può trasformare uno strumento giuridico europeo in uno slogan politico. La diplomazia richiede conoscenze degli accordi internazionali, dei regolamenti europei e dei meccanismi istituzionali. Quando un governo presenta una misura come “sospensione di Schengen”, salvo poi precisare che non riguarda i cittadini europei e consiste essenzialmente in controlli sui cittadini di Paesi terzi, emerge una evidente distanza tra la comunicazione politica e la sostanza giuridica del provvedimento.
Qui emerge un grosso problema sulla credibilità internazionale dell’Italia.
La crisi di Ceuta era, semmai, una questione da affrontare a livello europeo. Spagna e Italia sono entrambi Paesi membri dell’UE e dello spazio Schengen. La gestione delle frontiere esterne, la cooperazione con i Paesi terzi, la lotta ai trafficanti di esseri umani e la gestione dei flussi migratori non possono essere risolte attraverso una serie di piccoli muri tra Stati che dovrebbero invece cooperare.
Il paradosso è che la decisione italiana ha finito per produrre proprio ciò che cui Schengen nasceva per evitare, nuovi controlli tra Paesi europei e una conseguente reazione reciproca. Bruxelles ha infatti dovuto intervenire per favorire un superamento della tensione, ricordando a Roma e Madrid la necessità di mantenere temporanei i controlli e di preservare la fiducia reciproca all’interno dello spazio Schengen.
La scelta del governo italiano di sospendere Schengen con la Spagna appare sempre più come una pessima strategia: invece di rafforzare la cooperazione europea, rischia di alimentare nuove divisioni. E ora arriva il paradosso dei “dublinanti”: Germania, Svizzera, Austria, Finlandia, Svezia, Paesi Bassi e Irlanda hanno ripreso a trasferire verso l’Italia alcuni richiedenti asilo, applicando proprio la regola di Dublino che Roma ha a lungo contestato. Il risultato è un’Europa in cui ogni Paese pensa di poter scaricare il problema sul vicino. Sospendendo Schengen con un Paese alleato come la Spagna e, contemporaneamente, ritrovarsi a ricevere migranti dagli altri Stati membri dimostra quanto sia urgente una politica europea comune sull’immigrazione, anzinchè una guerra di frontiere e responsabilità.
E proprio per questo la vicenda dovrebbe diventare una lezione per la politica estera italiana. Prima degli slogan vengono i trattati, prima della propaganda viene il diritto, prima delle dichiarazioni pubbliche viene la conoscenza precisa delle regole europee. In poche parole, un Paese serio deve prima di tutto sapere esattamente cosa gli consentono i trattati che ha sottoscritto.